まちづくりGX推進のための都市緑地法等の改正

2. まちづくりGXとは

　国土交通省は、近時、地球規模の課題である①気候変動対応（CO２の吸収、エネルギーの効率化、暑熱対策等）や②生物多様性の確保（生物の生息・生育環境の確保等）に加え、コロナ禍を契機とした人々のライフスタイルの変化を受けた③幸福度（well-being）の向上（健康の増進、良好な子育て環境等）の社会的要請に対応すべく、都市緑地の多様な機能の発揮及び都市におけるエネルギーの面的利用の推進を図る取組等を推進している※1。

（出典：国土交通省「まちづくりGXの検討状況」（第25回都市計画基本問題小委員会資料1）5頁をもとに筆者ら作成）

　グリーンインフラとして多様な機能を有する都市緑地の確保には国主導での戦略的な取組が必要であることは当然であるが、それに留まらず、民間投資を積極的に呼び込んでいく必要がある。国土交通省の審議会である都市計画基本問題小委員会が2023年4月14日に策定した「中間とりまとめ」においても、都市の緑地に関して、その配置（立地）も含めた官民が共通して目指すべき姿を行政として示すことや、民間資金の導入を図るための事業者の自発的な取組を客観的に評価できる仕組みの導入や取組を促すインセンティブ付け等についても検討すべきだとした※2。

3. 現行の都市緑地法の概要

　現行の都市緑地法の概要は以下のとおりである※3。

1. 都市緑地法の目的等

　都市緑地法は、都市における緑地の保全及び緑化の推進について規定することにより、都市公園法などの都市における自然的環境の整備を目的とする法律と相俟って、良好な都市環境の形成を図り、健康で文化的な都市生活の確保に寄与することを目的とした法律である（同法第1条）。都市緑地法における「緑地」とは、樹林地、草地※4、水辺地、岩石地又はこれらに類する土地（農地を含む。）等により良好な自然環境を形成しているものをいう（同法第3条第1項）。

2. 基本計画の策定

　都市緑地法では、市町村が中心となって、緑地の保全及び緑化の推進に関する基本計画を定めることができる（同法第4条）。基本計画には、緑地の保全・緑化の推進の目標、それらの推進のための施策、都市公園の整備・管理方針等、特別緑地保全地区に関する事項等を定められる。

3. 緑地保全地域/特別緑地保全地区/緑化地域

(1) 緑地保全地域

　都市緑地法上、都市計画において、緑地保全地域（無秩序な市街地化の防止、公害・災害の防止のため適正に保全する必要がある区域又は地域住民の健全な生活環境を確保するため適正に保全する必要がある区域）を定めることができる（同法第5条）。都市緑地法運用指針上、緑地保全地域は、都市計画区域内の緑地であって、比較的広域の見地から市街地及びその周辺地域に存するもの又は準都市計画区域内の緑地であって環境の保全の見地から保全する必要があるものについて指定するものとされている（都市緑地法運用指針13頁）。

　緑地保全地域内において、建築物の新築等、宅地の造成、木竹の伐採等の一定の行為を行う場合には、都道府県知事等に届出を行う必要がある（都市緑地法第8条第1項）。また、緑地の保全上必要がある場合には、都道府県（市の区域内にあっては、当該市）が定める緑地保全計画に基づき、都道府県知事等が当該行為の禁止や制限その他の必要な措置を命令する権限を有し（同条第2項）、当該命令により通常生ずべき損失を受けた者に対しては損失補償が行われる（同法第10条）。

(2) 特別緑地保全地区

　都市緑地法上、以下のいずれかに該当する区域については、都市計画において特別緑地保全地区を定めることができると定められている（同法第12条）。すなわち、特別緑地保全地区は、都市の無秩序な拡大の防止に資する緑地、都市の歴史的・文化的価値を有する緑地、生物多様性の確保に配慮したまちづくりのための動植物の生息地又は生育地となる緑地等の保全を図ることを目的とする都市計画法第８条に規定される地域地区である※5。実務上、特別緑地保全地区は、都市計画区域内の緑地であって、特に良好な自然的環境を形成しているもので市街地及びその周辺地域に存するものについて指定される（都市緑地法運用指針22頁）。

1. 無秩序な市街地化の防止、公害又は災害の防止等のため必要な遮断地帯、緩衝地帯又は避難地帯若しくは雨水貯留浸透地帯として適切な位置、規模及び形態を有するもの
2. 神社、寺院等の建造物、遺跡等と一体となって、又は伝承若しくは風俗慣習と結びついて当該地域において伝統的又は文化的意義を有するもの
3. 風致又は景観が優れており、又は動植物の生息地又は生育地として適正に保全する必要があり、かつ、当該地域の住民の健全な生活環境を確保するため必要なもの

　特別緑地保全地区内において、建築物の新築等、宅地の造成、木竹の伐採等の一定の行為を行う場合には、都道府県知事等の許可を受ける必要がある（同法第14条）※6。

(3) 緑化地域

　都市計画法上の用途地域が定められた区域のうち、良好な都市環境の形成に必要な緑地が不足し、建築物の敷地内において緑化を推進する必要がある区域については、都市計画において、緑化地域を定めることができる（都市緑地法第34条）。緑化地域において、原則1,000㎡以上の敷地面積の建築物の新築又は増築を行う場合には、建築主は、当該建築物の緑化率を、都市計画において定められた緑化率の最低限度以上とする必要がある（同法第35条第1項）。

(4) 管理協定

　地方公共団体又は緑地保全・緑化推進法人（みどり法人）は、緑地の保全のため必要があるときは、緑地保全地域又は特別緑地保全地区内の土地の所有者等との間で管理協定を締結し、当該土地の管理を行うことができる（都市緑地法第24条）。

　この管理協定に関する制度は、緑地保全地域内又は特別緑地保全地区内の緑地について土地所有者等による管理が不十分であると認められるような場合に、地方公共団体又はみどり法人が土地所有者等との間で緑地の管理のための協定を締結し、当該土地所有者等に代わり緑地の保全及び管理を行うもので、管理不足により緑地としての機能が十分に発揮されず、緑地の荒廃や喪失が生じることを防止しようとするものである（都市緑地法運用指針36頁）。

4. 都市緑地法等の改正概要

　改正法による主な改正内容は、(1) 国主導による戦略的な都市緑地の確保、(2) 都市緑地の積極的な保全・更新のための支援及び(3) 緑と調和した都市環境の整備への民間投資の呼び込みに大別され、主として、都市緑地法、古都における歴史的風土の保存に関する特別措置法（以下「古都保存法」という。）、都市開発資金の貸付けに関する法律、都市計画法、都市再生特別措置法などの関連法令を改正するものである。

1. 国主導による戦略的な都市緑地の確保

　国内の都市部における緑地は、世界の主要都市と比較した場合、その充実度が低く、また、近時は減少傾向にあるとされている※7。また、都市緑地法に基づく緑地の保全、緑化の推進はこれまで市町村を中心とした単位で行われており、市町村が基本計画を定めることで実現されてきたが、地方公共団体における財政的な制約やノウハウ等の不足といった課題や市町村をまたぐ広域的な緑地を総合的・計画的に保全する必要も生じている※8。改正法の下では、国土交通大臣が都市における緑地の保全及び緑化の推進に関する基本方針を定め（法第3条の2）、国主導により、全国的かつ統一的な基本方針を示すことが明確にされた。

　基本方針には、以下の事項が規定される。

　このようにして、都市における緑地の保全及び緑化の推進が統一的かつ戦略的に実現されることが期待され、国、都道府県、市町村の各レベルにおける連携が強化されることが期待される。

　さらに、都市計画の策定にあたり、これまでは都市における自然的環境の整備又は保全の重要性に配慮することが求められていたところ、改正法により都市計画法が改正され、都市における自然的環境の整備又は保全の重要性を考慮して、都市計画を定めることとされた（改正法による改正後の都市計画法第13条第1項）。これにより、都市部における緑地の保全・緑化の推進は、都市計画の策定上も重要な考慮事項として取り扱われることとなる。

2. 都市緑地の積極的な保全・更新のための支援

(1) 機能維持増進事業制度の創設

　上記のとおり、特別緑地保全地区は都市緑地としての保全が必要な地域であるが、近時は、その所有者の高齢化等を背景に適切な管理がなされていないこと等を理由に荒廃が進み、緑地としての機能が十分に発揮されていない等の状況が生じている※9。そこで、法は、緑地の有する機能の維持増進を図るために行う事業であって高度な技術を要するもの（詳細は国土交通省令において定められる。）を「機能維持増進事業」と定義し（法第4条第２項第6号ロ）、市町村が定める基本計画において、機能維持増進事業の実施方針を定めることとされた。

　また、基本計画では、特別緑地保全地区内において市町村又は都市緑化支援機構が行う機能維持増進事業に関する事項を定めることもできることとされ（同条第3項）※10、基本計画に定められた実施方針に従って行われる機能維持増進事業については、特別緑地保全地区内での行為規制が適用されず（法第14条第9項第4号）、都道府県知事等の許可を受けることなく、建築物の建築や木竹の伐採等の行為を行うことができる。これにより、簡易な手続によって緑地の保全を行うことが可能となり、防災・安全性の向上やレクリエーション利用等の拡大が期待される。

(2) 都市緑化支援機構による土地の買入れ等

　特別緑地保全地区は、上記のとおり、防災等や伝統的文化的な価値のある地域を保全することを目的として指定される地区である。また、古都保存法に基づく歴史的風土特別保存地区は、「歴史上意義を有する建造物、遺跡等が周囲の自然的環境と一体をなして古都における伝統と文化を具現し、及び形成している土地」（同法第2条第2項）として文化的資産として保存すべきことが期待される地区である。そのため、これらの地区内における土地においては、建築物の新築等の一定の行為を行うには、都道府県等の許可を受ける必要がある（都市緑地法第14条、古都保存法第8条）。そこで、当該土地の所有者がかかる許可を受けられない場合であって、土地の利用に著しい支障を来すときは、都道府県等に対し、当該土地の買入れを申し出ることができ、都道府県等はかかる申出があったときは、当該土地を買い入れるものとされている（都市緑地法第17条、古都保存法第11条）。

　しかしながら、土地の買入れについては都道府県等における財政上の制約が課題となっており、また、買い入れた土地については、都市緑地法・古都保存法の目的に適合するように管理する義務を負うところ（都市緑地法第18条、古都保存法第12条）、そうした管理についてのノウハウの不足も指摘されている※11。そうした事情から都道府県等による買入れが円滑に進まないことに加え、新たな特別緑地保全地区や歴史的風土特別保存地区の指定そのものに抑制的になってしまっている。

　そこで、法は、新たに都市緑化支援機構の制度を設けた（法第69条以下）。国土交通大臣は、①都道府県等の要請に基づき、法第17条の土地の買入れについての申出をした者から土地を買い入れること、②買い入れた土地において機能維持増進事業を行うこと、③買い入れた土地の管理を行うこと等の業務を行う都市緑化支援機構を指定することができる。

（出典：国土交通省「『まちづくりGX』の実現に向けた取組の方向性について」6頁）

　都道府県等は、都市緑地法第17条に基づく特別緑地保全地区内の土地の買入れの申出があった場合、土地の規模・形状又は管理の状況、買入のために必要な事務の実施体制その他の事情を勘案して必要と認めるときは、都市緑化支援機構に対し、当該土地の買取り、管理及び機能維持増進事業等を行うことを要請することができる。

　都市緑化支援機構は、都道府県等の要請の対象となる土地がその業務規程に定める基準に該当する場合には、都道府県等との間で、以下の事項を含む業務実施協定を締結し、当該協定に従って、特別緑地保全地区内の土地を買い取り、管理し、機能維持増進事業を行う（法第17条の2第3項、第4項、第18条）※12。

　なお、国は、都市緑化支援機構に対し、その業務に要する資金を貸し付けることができる（改正法による改正後の都市開発資金の貸付けに関する法律第1条第9項）。

3. 緑と調和した都市環境の整備への民間投資の呼び込み

(1) 緑地確保事業の認定及び資金の貸付け

　都市緑地を確保し、良好な都市環境を形成するためには、民間事業者による緑地整備への取組を推進することが不可欠であるが、緑地確保の取組は収益性を見いだしにくく、取組自体は限定的である。そのため、良質な緑地確保の取組の価値が投資家や金融機関等に「見える化」されることが重要となる。また、民間事業者が行う緑地確保の取組がより効果的なものとなるよう、国が一定の指針を示すことも必要とされた※13。

　そこで、法は、国土交通大臣が都市における緑地の保全及び緑化の推進による良好な都市環境の形成を図るために緑地確保事業者（その事業において都市における緑地の整備、保全その他の管理に関する取組を行う事業者）が講ずべき措置に関する指針（緑地確保指針）を定めることとした（法第87条第1項）。

　緑地確保指針には、以下の事項が規定される（同条第2項）。

• ①周囲の自然環境と調和のとれた緑地・緑化施設の整備・設置、②地域の自然的社会的条件に応じた多様な動植物の生息環境・生育環境の確保その他の良好な都市環境の形成に関して緑地確保事業者が取り組むべき事項
• 緑地確保事業（緑地確保事業者による都市における緑地の確保に関する取組）の実施に際し配慮すべき事項

　緑地確保事業者は、緑地確保事業に関する計画（優良緑地確保計画）を作成し、国土交通大臣の認定を受けることができ（法第88条）、国土交通大臣の認定を受けた場合、都市緑化支援機構から緑地確保事業の実施のために必要な資金の貸付けを受けることができる（法第70条第5号）。

(2) 脱炭素都市再生整備事業の認定と資金支援

　また、併せて都市再生特別法の改正も行われた。改正後の都市再生特別法においては、事業者は、都市再生整備事業に係る計画について国土交通大臣の認定を受けるにあたって、その施行する都市再生整備事業が都市の脱炭素化の促進に資するものである場合には、当該計画に以下の事項を記載することができる（改正後の都市再生特別法第63条第3項）。

• 緑地、緑化施設又は緑地等管理効率化設備の整備に関する事業の概要及びその管理者
• 緑地・緑化施設の管理の方法
• 再生可能エネルギー発電設備、エネルギーの効率的利用に資する設備その他の都市の脱炭素化に資する設備（国土交通省令で定めるもの）の整備に関する事業の概要及びその管理者
• 脱炭素都市再生整備事業の施行に伴う温室効果ガスの排出量を削減するための措置

　事業者が上記事項を記載した計画について国土交通大臣の認定を受けた場合には、緑地等管理効率化設備、再生可能エネルギー発電設備の整備に要する費用について、民間都市機構の支援を受けることができる（改正後の都市再生特別法第71条第1項第1号）。

5. おわりに

　都市緑地法等の改正は、まちづくりGXを推進するために、緑地の保全・緑化の推進に従来のまちづくりの仕組みを取り込みながら、政府及び民間事業者それぞれが行うべき事業内容を踏まえて行われている。気候変動への対応、生物多様性の確保、well-beingの向上等にとっても都市の緑化は重要な事項であるといえる。改正法の施行後において、都市緑化支援機構を活用した緑地の保全・緑化の推進が一層促進されることが期待される。