DOJ報奨金付通報制度の運用開始: Whistleblower Awards Pilot Programの概要

2. 通報報奨パイロットプログラムの背景・意義

(1) 米国における報奨金制度（Bounty Regime）

　報奨金制度は、犯罪の被害者以外の個人又は主体に対して、不正行為についての情報を提供するようにインセンティブを与えるもので、米国においては、これまで様々な規制分野において報奨金制度が活用されてきました。企業犯罪については、政府・当局と企業との間の情報の非対称性により、政府・当局が単独で企業内で行われる不正を発見し、訴追又は処分することは困難であるという状況があり、報奨金制度は、このような情報の非対称性を埋める手段の一つとして位置づけられています。

　このような報奨金制度の具体例として、米国証券取引委員会（以下「SEC」）のWhistleblower program（以下「SEC内部告発プログラム」）は、2010年に制定されたドッド＝フランク法（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）に基づいて創設された報奨金制度です。SEC内部告発プログラムを利用した通報件数は、2011年の運用開始以降、毎年増加し続けており、2023年度には世界各国から合計18,354件もの内部告発が受け付けられています※4。また、2023年度末までの累計で、約400人の内部告発者に対して、合計で約20億USDの報奨金が与えられています※5。その他に、米国では商品先物取引委員会（CFTC）、金融犯罪取締ネットワーク（FinCEN）等による報奨金制度が存在し、また、連邦虚偽請求法（False Claim Act）の下では、報奨金だけではなく、司法省のコントロールの下で私人である内部告発者に訴訟提起（Qui Tam訴訟）を認める制度も活用されています※6。

(2) 通報報奨パイロットプログラム開始の背景

　2024年3月の方針公表時や今回のプログラム開始時に実施されたスピーチでモナコ氏らが説明しているとおり、司法省としては報奨金制度の価値を認識している一方で、従来の個別の報奨金制度は、その性質上、SECなどそれぞれの機関が管轄する法令に関わる不正行為のみを対象としており、また、False Claim Act 上のQui Tam訴訟については政府に対する不正行為のみが適用対象とされるなど、いずれも制度の適用範囲が限定的でした。司法省は、このような問題意識をもとに、これまでの成功例である他の報奨金制度をモデルとしつつ、これまでカバーされてこなかった重要分野にも報奨金制度の適用範囲を拡大する意図で今回のプログラムを設計しています。

　3月の基本方針公表後、司法省は当初予定していた検討期間（3月7日から90日間）よりも多くの期間を制度設計の検討に費やし、その期間中、幅広い専門家（SECなど他の報奨金制度を運営する行政機関、研究者、インハウスカウンセル、企業・刑事弁護分野の弁護士、内部告発者の弁護士等も含む）からインプットを受けており、その結果、8月1日に公表されたプログラムでは、当初の基本方針が一部修正されるなど、コンプライアンス実務への影響も踏まえた内容となっています。

(3) 企業犯罪政策における通報報奨パイロットプログラムの意義

　通報報奨プログラムの概要や特徴について説明する前に、それを理解する上で有意義な視点として、司法省の企業犯罪政策上の意義について敷衍します。

　司法省が通報報奨パイロットプログラムに期待している機能としては、主として2点が考えられます。すなわち、①社内で不正に近い立場の者から良質な情報・証拠を得ることで、司法省が重視する経営層も含めた上位の関与者個人や企業を訴追するための証拠獲得につなげること、②企業がプロアクティブに内部通報を契機とする調査、是正といった対応をし、司法省への自主的な報告の検討を迅速かつ適切に行うように促すことによって、より多くの企業から自主的な報告を促し、企業犯罪の検知、調査、解決につなげることです。

　バイデン政権下の司法省は、前政権と比較して、企業犯罪に対してより厳格な態度に転換する方針変更（個人訴追の重視、Recidivistに対する厳しい処分等）に加えて、自主的な報告を促すプログラムの拡大をはじめ、より多くの企業犯罪の自主的な報告を促そうとする取組を強化してきました※7。このような方針の下では、要件の厳格化等の事情により、全体として企業に対するアメよりもムチが強化され、企業にとっては自主的な報告により見込まれるメリットが必ずしも確実かつ魅力的ではないという評価が存在したところ、今回の通報報奨パイロットプログラムは、企業による自主的な報告以外のルートで司法省が企業犯罪を検知できる手段を強化するものといえます※8。同時に、自主的な報告以外のルートで不正が検知される可能性を高めることは、企業の経営陣やコンプライアンス担当者に、企業として自主的な報告をしなかった場合により厳しい処分を受ける現実的なリスクを認識させることにつながり、司法省が本来期待している、企業自身によるプロアクティブな不正リスクの管理（適時・適切な不正の検知、司法省への報告、迅速かつ適切な調査、深度ある原因分析に基づく脆弱性の是正等）を促すことにもなります。さらに、既存の企業に対する自主報告プログラム、加えて、2024年4月に公表された不正に関与した個人に対する自主報告パイロットプログラム※9（以下「個人版自主報告パイロットプログラム」）、今回の通報報奨パイロットプログラムを組み合わせて運用することにより、これらのインセンティブ制度が相乗効果を生むことが期待されています。

3. 通報報奨パイロットプログラムの概要

(1) プログラムの概要・対象分野

　通報報奨パイロットプログラムは、司法省が指定する対象分野の不正行為に関するオリジナルかつ真実の情報を自発的に提供した個人に対して、当該情報提供により、没収費用や被害者補償を差し引いた正味の没収資産が100万USDを超える場合に報奨金を提供する制度です。

　報奨を得るためには、提供された情報が対象分野として指定された以下の4分野のいずれかに関連している必要があります。この4分野は、司法省刑事局の検察官にとって優先分野であるにもかかわらず、既存の報奨金制度では十分にカバーされていなかった分野です。また、下記具体例のとおり、いずれの分野においても日本企業の違反が問題となるケースが想定されます。

1. FinCENの内部告発プログラムの対象外である金融機関による違反や金融システムの悪用（金融規制当局に対する妨害や詐取、送金業の登録漏れ、米国金融機関に対する詐欺等）
   （具体例：米国金融機関に対する詐欺）
   • 日本の金融機関が、米国のコルレス銀行を利用して顧客の資金をUSドルとして送金をする際に、米国のコルレス銀行に対して、そのマネー・ロンダリング防止管理が強固で、マネー・ロンダリングが発生していないことを表明しているところ、実際には、当該金融機関の従業員が内部でマネー・ロンダリング防止管理に重大な脆弱性があることを報告し、内部監査部門も特定顧客によるマネー・ロンダリングの兆候（Red flag）を把握していた※10。
2. SEC内部告発プログラムの対象外の海外腐敗行為（米国証券発行者が関与しない、海外腐敗行為防止法（Foreign Corrupt Practices Act）※11や海外恐喝防止法（Foreign Extortion Prevention Act）違反、マネー・ロンダリング法（Money Laundering Act）違反等）
   （具体例：FCPA違反）
   • 日本企業（米国の取引所では株式を発行していない）の役職員が米国で休暇を過ごしていたときに、コンサルタントに対して、アフリカの外国公務員への賄賂の支払いについての電子メールを送信した。
3. 米国内の汚職（企業による国内公務員（連邦、州、地方で選出又は任命された者やあらゆる政府機関の職員を含む）への賄賂やキックバック等）
   （具体例：米国内の贈賄）
   • 米国で販売する自社製品に関する規制を緩和しようとする日本企業が、米国の議員に対して、規制緩和に対する投票と引き換えに、議員とその家族のための高額な休暇費用を支払った。
4. 連邦虚偽請求法（FCA）の対象外の連邦医療犯罪（民間保険会社が関与する犯罪、患者に対する詐欺、およびQui tam訴訟で追及できないその他の違反を含む）
   （具体例：ヘルスケア犯罪）
   • 米国に進出している日本のヘルスケア企業が、米国の民間保険会社に対して、その提供したサービスを上回る過大な金額を請求した。

　他の報奨金制度に該当する行為を司法省に報告した個人は、本プログラムによる報奨を受ける資格がありません。そのため、他の報奨金制度の対象に該当するかどうかが不明な場合には、司法省は、双方の当局に通報・情報提供することを奨励しています。

(2) プログラムの特徴

　通報報奨パイロットプログラムの内容のうち、特に注目すべき特徴として、次のような点が挙げられます。

ア 企業が自浄作用を発揮することを促すための設計（Corporate Enforcement and Voluntary Self-Disclosure Policy (以下「CEP」)の修正）

　今回公表された内容のうち、特に重要な点は、企業の自主的な報告を促すプログラム※12を定めるCEPの内容に、今回のパイロットプログラム実施に伴う「試験的な修正」が加えられている点です※13。

　従来のCEPの下では、内部告発者が（企業への内部通報ではなく）最初に司法省に通報した場合や単に司法省へ通報する旨の警告のみしたような場合、企業がその後に自主的な報告等による不起訴推定の利益を得ることは期待できませんでした。というのも、その後に続く企業による司法省への報告・開示は、「情報開示の差し迫った脅威（“imminent threat of disclosure”）」に先立つものではなく、「自主的な」報告の要件を満たすことができないためです。しかしながら、今回の試験的修正により、内部告発者が企業より先に司法省に通報した場合であっても、内部通報を受けた企業としては、①内部通報の提出を受けてから120日以内にその行為を司法省に自主的に報告し、②CEPにおいて規定されるその他の要件（調査協力、是正等を含む）を満たすことができれば※14、不起訴推定の資格を得ることができる旨が明確になりました。もっとも、不起訴推定を得るためには、司法省が企業に連絡を取る前に、企業から司法省に対して報告をしなければならないとされているため、不起訴推定を得るための司法省への自主的な報告の事実上の期限は120日未満となるケースもあり得ることには注意が必要です。

　このようなCEP修正の趣旨は、企業によるプロアクティブな不正調査の実施や自主的な報告へのインセンティブを阻害しないようにする点にあります。加えて、司法省としては、企業に対して整備・運用を促しているコンプライアンス・プログラムの価値は十分理解しており、不正リスクについて社内における報告・内部通報の利用を促そうとするコンプライアンス・プログラムにどの程度配慮した設計とするかも重要な論点となっていました。報奨金制度の設計として、例えば、司法省に対する通報より前に社内での報告又は内部通報をしておくことを要件として要求することも可能ですが、実務上は、そのような要件を課すことで、結果として、潜在的通報者が社内での有形・無形の報復・不利益を受けることをおそれ、司法省への通報すらできずに不正が埋もれてしまう懸念があります。そのため、通報報奨パイロットプログラムは、SEC内部告発プログラムの設計もモデルにしながら、事前の内部通報を要件に加える設計ではなく、内部告発者が先に社内で報告・通報することや社内調査に協力することについて報奨金の増額要素として考慮する旨を明記することで、可能な限り、報奨金が企業のコンプライアンス・プロセスを阻害しないようにバランスをとるアプローチを採用したものと評価することができます（考慮要素については下記キで詳述しますが、他にも、社内調査プロセス等を妨害した場合には報奨金の減額要素として考慮するなど企業のコンプライアンス・プログラムを支援するための要素が盛り込まれています。）。

イ 不正関与者であっても最小限の関与者（“minimal participant”)であれば制度の利用が可能

　ガイダンスにおいては、報奨を受けるために必要な適格要件が定められており、例えば、犯罪行為に実質的に関与した個人（例：犯罪を計画、指示、開始する、犯罪活動と知りながら利益を享受する等）は適格要件を満たさないことが明記されています。しかしながら、今回公表されたガイダンスには、本年3月に公表された基本方針とは異なり、この適格制限に例外が設けられています。具体的には、不正に関与した内部告発者が、通報対象となった犯罪において果たした役割が最小限（minimal role）である場合、すなわち、関与者の中で明らかに最も有責性の少ない者の一人といえる程度に実質的に限定された関与しかしていない場合※15には、検察官に報奨を与える裁量が認められています※16。

　このような犯罪行為に関与した人物に対する支払いを認める取扱いは、司法省の一般的慣行からは一線を画すものとされ、モラルハザードのリスクを指摘する意見もある一方で、不正への関与のあり方は様々であり、一部の不正関与者はしばしば情報源としての価値が高いことを看過すべきではないとの意見もあり、そのような意見の妥協点として、最小限の不正関与者に限定する形で報奨金適格を認める裁量を残したものと考えられます。

ウ 既に調査が開始された事件に関する通報も適格となり得る

　ガイダンスでは、司法省が既に当該事件に関して捜査を開始していたとしても、内部告発者が報奨を受け得る点が明らかにされています。具体的には、司法省は、報奨を認めるための要件として、「提供された情報に関連する捜査が既に行われているか否か」に注目するのではなく、提供された情報が「非公開情報であり、それ以前は司法省に知られていなかったか否か」に注目しています。

エ 詐欺的・軽薄な通報に対する抑止

　司法省は、内部告発者が、司法省が軽薄（frivolous）又は詐欺的（fraudulent）であると判断した通報を3回以上行った場合、又は、その他のパイロットプログラムの効果的かつ効率的な運営を妨げた場合には、当該内部告発者に報奨金制度の永久的な利用禁止を課すことができるとしています。

　一般に報奨金制度の設計における重要な論点の一つとして、内部告発の質と量のバランスをいかに図るかという点が挙げられます。内部告発には自己のキャリアや生活等を危険にさらすリスクが伴うため、内部告発を促すためには、それに見合うほどの十分かつ確実性のある報奨金を提示することが必要となります。他方、報奨金が不必要に高すぎる場合や濫用的な活用を許す設計となっている場合には、些細な問題や証拠価値の低い情報も含めて、膨大な数の内部告発によって当局の限られたリソースが圧迫され、結果として、重要な事件の解決につながる情報を有効に活用できないおそれがあります。司法省の通報報奨パイロットプログラムは、このようなバランスに配慮し、オリジナル情報を要求し、対象事件を限定している（結果として100万USD以上の没収が必要）ほか、上記のような詐欺的、虚偽の通報、軽薄な通報に対する牽制の仕組みを導入しています。

オ 法務・コンプライアンス・監査機能を通じて得た情報の除外

　報奨を得るための要件の一つとして、内部告発者が提供する情報が「オリジナル情報」※17であることが求められています。ガイダンスは、「オリジナル情報」の定義を限定し、企業内の法務、コンプライアンス、又は監査機能を通じて得た情報（役員がこれらの機能の報告を通じて情報を知った場合を含む）はオリジナル情報から除外しており、例えば、以下のような情報が除外される旨が明示されています。

• 弁護士依頼者間秘匿特権により保護されるコミュニケーション
• コンプライアンス・オフィサーに報告された情報、又は、内部報告ルートを通じて得た情報
• 社内・外を問わず、企業が違法行為を行っているかどうかの調査、又は、企業の監査によって得た情報

　もっとも、一定の例外も認められており、例えば、当該情報の開示が犯罪行為を防止するために必要、又は、通報対象者が調査を妨げるであろうと信じるに足りる根拠がある場合には、上記制約は適用されません。

　さらに、その者が企業内の指導者的地位にあることや、コンプライアンス機能を担っていることによって潜在的な不正行為の情報を得た場合であっても、例外として、当該企業の監査委員会、最高法務責任者、最高コンプライアンス責任者、又はその者の上司が不正行為の可能性を知ってから120日が経過した場合には、司法省に対する報告に報奨金の対象としての適格が認められるとされています。

カ 制度の対象者は個人のみ

　新しい通報報奨パイロットプログラムの下では、個人のみに適格が認められます。したがって、企業が他社について告発をした場合であっても、報奨金を得ることはできません。

キ 報奨金額の決定基準

　ガイダンスには、司法省が内部告発者に対する報奨金額を決定する際に考慮する7つの要素が挙げられています。各考慮要素の概要は以下のとおりですが、特筆すべき点として、上記アのとおり、内部告発者が司法省に報告するより前に社内の内部通報を利用した場合には、報奨金の増額要素とするなど、企業の内部通報、社内調査プロセスを尊重するための要素が盛り込まれています（下記表の下線部参照。）。

　また、司法省が報奨を与えることが適切と判断し、かつ、下記のいずれの減額要素も認められない場合、司法省は、正味没収金額のうち最初の1000万USDについて、原則として最大（30％）の報奨金を提示すると明示しています。

ク 報奨金の上限

　ガイダンスによれば、内部告発者が報奨を受ける資格を得るためには、内部告発者が提供した情報によって、少なくとも100万USDの民事上又は刑事上の没収に成功することが必要とされています。また、報奨金の上限は、報奨金額ごとに指定されており、没収された純収入のうち、①最初の1億USDについては30％、②1億USD～5億USDの間の金額分については5％と定められており、③5億USDを超える金額分については報奨金が認められていません。

　したがって、内部告発者への賞金の事実上の上限は5,000万USDとなりますが、これは、SEC内部告発プログラムにおける過去の報奨金の金額水準（ほとんどが5,000万USD以下）を考慮して設定されたものとされています。

ケ 報復（Retaliation）からの保護

　最後に、ガイドラインでは、司法省が内部告発者に対して、通報の結果受けたあらゆる報復の可能性について報告するように要請しています。司法省は、このような報復に対して、仮に企業がそれ以外の点では協力的であったとしても不起訴推定を与えることを拒否することができ、また、報復者に対して訴訟を提起することもあり得る旨が明示されています。

(3) SEC内部告発プログラムとの比較

　司法省の通報報奨パイロットプログラムと、報奨金制度の成功例として挙げられることの多いSEC内部告発プログラムを比較すると、以下の表のような共通点・相違点が見られ、多くの要件についてSEC内部告発プログラムがモデルとされていることがうかがえます。

【司法省の通報報奨パイロットプログラムとSEC内部告発プログラムとの比較表】

4. 日本企業のコンプライアンス実務に対する影響

(1) 通報報奨パイロットプログラムを踏まえたコンプライアンス・プログラムのアップデート

　通報報奨パイロットプログラムが対象とする4つの分野には、例えばFCPAのように、司法省が米国外の企業による違反に対する捜査・執行活動に力を入れている分野も含まれています。したがって、従来は米国において証券を発行していないため、SEC内部告発プログラムの対象には含まれなかった企業においても、今回のパイロットプログラムの内容を踏まえて、対象分野に該当する事案については、内部通報の受領から最長120日以内に（それ以前に司法省側から連絡を受けることがあれば、それ以前のタイミングで）司法省に対する自主的な報告の要否を検討、判断する必要があり、そのためのプロセス・体制を確認、整備しておくことが必要と考えられます。

　この最長120日という報告期限は、モデルとされたSEC内部告発プログラムと同じ日数が採用されたものですが、実務上、日本国外でのみ実行された外国公務員贈賄事案など、内部通報の内容、証拠収集や関係者ヒアリングの困難さといった事情次第では、120日の期間内には当該通報内容が事実であるか否かの認定、評価が十分にできないケースも想定されます。企業としては、この期間内にできる限り質の高い調査とそれに基づく意思決定を行えるよう、コンプライアンス・プログラムの関連箇所をアップデートし、コンプライアンス部門やリスク管理部門において、調査リソースの拡充、内部通報制度の実効性強化（120日を意識した処理手続のアップデートを含む）、自主的な報告の検討に必要な情報及び関連する意思決定プロセス等の整理や、関連分野に精通した外部専門家との関係構築を進めておくといった対応が重要と考えられます。

(2) 自主的な報告をした場合に、他の不正に関する司法省への情報提供が増える可能性

　通報報奨パイロットプログラム上、司法省は、提供された情報が「非公開情報であり、それ以前は司法省に知られていなかったか否か」に注目しており、司法省が既に認識している、あるいは既に捜査が開始されている不正行為に関連する情報であってはならないといった要件はない点には留意が必要です。というのも、同じケースであっても、複数の内部告発者が司法省に情報提供をした場合、オリジナル情報といった要件をそれぞれが満たす限りは、双方に適格が認められることとなります。具体的には、日本企業において、インド拠点においてFCPA違反が発覚した場合、同様のFCPA違反がタイ、インドネシアなど別の拠点においても発生していたといった情報は、それぞれがオリジナル情報となる可能性があります。したがって、インド拠点の事案について企業が社内調査の上、自主的な報告をして、司法省による捜査を受けていることが役職員に知られた場合には、報奨金を得るために、他の同種不正の可能性についても役職員から司法省への情報提供が増加するといった可能性があります。

(3) 内部通報者に対する報復や当局に対する情報提供を妨げる実務がないか注意する

　最後に、内部通報者に対する何らかの報復や不利益措置、個人が司法省と直接コミュニケーションを取ることを妨げるような行為をした場合（そのようなコミュニケーションを禁止する機密保持契約等）には、不正発覚時に企業が自主的な報告や調査協力をしたとしても協力クレジットが否定される原因となるおそれがあります。

　特に日本企業にとっては、通報者に対する報復・不利益措置の防止のための取組の重要性は一般的に理解されてきていますが、従業員との機密保持契約や研修内容等に意図せずに（FCPA等の司法省への内部告発が問題となる違反類型の情報について）司法省への情報提供を妨げる実務が存在しているおそれはあり、そのような実務の有無を改めて確認しておくことは有用と考えられます。