CCS（Carbon dioxide Capture and Storage）の本格展開に向けて

2. これまでの国内におけるCCSに関する議論

1. CCSとは何か

　2050年カーボンニュートラルの達成に向け、省エネ、再生可能エネルギーの促進、水素・燃料アンモニアの導入、蓄電池の活用など、様々な技術が総動員されている。しかし、産業セクターによっては、省エネや脱炭素化が容易でない産業もあり、当面は、CO₂の排出が避けられない分野も存在する。また、将来的な水素社会の実現に向け、水素・アンモニアのサプライチェーン構築に向けた官民の動きが活発化してはいるが、再エネを用いて水を電気分解して作られる水素（グリーン水素）の供給量が拡大するまでの過程では、水素を化石燃料の改質により製造しつつ製造過程で発生するCO₂をCCSの技術を適用して回収する方法（ブルー水素）を活用することも求められる。

　CCS事業は、製油所、発電所、化学プラントなどのCO₂排出源から、アミンを用いた化学吸収法やエーテルを用いた分離吸収法などによってCO₂を分離・回収し、（分離・回収場所が貯留適地から離隔している場合は貯留適地まで輸送した上で）地中又は海中の貯留層にCO₂を貯留する技術である。もともと、CO₂は、石油増進回収法（EOR：Enhanced Oil Recovery）、すなわち、生産効率が下がった油田などに対し、生産井から油層にCO₂ガスを圧入することで原油を押し出し、原油を回収する目的でも活用されてきた。そのため、既稼働の大規模CCSプロジェクトの主流は、EORを目的とするものである。

　こうしたEOR以外にも、CCSには、地中の帯水層と呼ばれる空間の多い地層にCO₂を圧入することによって安定的にCO₂を貯留する方法がある。産油国ではない日本の国内貯留プロジェクトに関して言えば、将来的には、帯水層貯留が主な手法となると考えられる。しかし、原油の回収効率を上げることで原油の産出により投資費用の回収を期待できるEORとは異なり、帯水層貯留の場合、現在のところは投資リターンを期待することができないため、帯水層貯留プロジェクトに必要な莫大な投下資本の回収を可能とする仕組みをどう構築していくかが問題となる。

　2005年に実施された公益財団法人 地球環境産業技術研究機構（RITE）による調査と、2012年に実施された国立研究開発法人 新エネルギー・産業技術総合開発機構（NEDO）及び国立研究開発法人 産業技術総合研究所（AIST）による調査によれば、国内には、最大約2,400億トン（国内の年間CO₂排出量（2022年基準）の約200年分に相当）の貯留能力があるとされる。こうした貯留能力を最大限活用することを見据えつつ、カーボンニュートラル達成の切り札とされるCCS事業をどう早期に展開していくかが、大きな課題となっている。

2. CCS長期ロードマップ検討会の設置と最終とりまとめ

　第6次エネルギー基本計画では、CCSについて長期のロードマップを策定した上で、国内外のCO₂貯留適地調査等を実施するとともに、事業化に向けた環境整備等を検討するとされていた（同87頁）。これを受けて、2022年1月に「CCS長期ロードマップ検討会」（以下「CCS検討会」という。）が組織され、約1年に亘る検討の結果、今年3月10日に、「CCS長期ロードマップ検討会 最終とりまとめ」（以下「最終とりまとめ」という。）が公表された。

　最終とりまとめでは、2050年時点で想定される国内CCSの年間貯留量を約1.2億トン～2.4億トンとし、2030年からCCS事業の操業を開始すると仮定した場合、2050年までの20年間で、CO₂圧入井を毎年12～24本ずつ増やしていく必要（CO₂圧入井1本あたりの貯留可能量が50万トン／年と想定）があると推計している（同15頁）。

出典：CCS長期ロードマップ検討会「最終とりまとめ」15頁より抜粋

　最終とりまとめでは、①CCS事業への政府支援、②CCSコストの低減に向けた取組み、③CCS事業に対する国民理解の増進、④海外CCS事業の推進、⑤CCS事業法（仮称）の整備に向けた検討及び⑥「CCS行動計画」の策定・見直しの6点を具体的なアクションとして定めている。そのうえで、2050年時点で年間約1.2億トン～2.4億トンのCO₂貯留を可能とすることを目安として、2030年までをビジネスモデル構築期としてCCS事業の開始に向けた事業環境を整備する期間と設定し、2030年以降に本格的にCCS事業を展開するものとした。

　下図は、最終とりまとめにおいて示された2050年に向けたCCS長期ロードマップの概要である。

出典：CCS長期ロードマップ検討会「最終とりまとめ」12頁より抜粋

3. 先進的CCS事業の選定

　CCS検討会が実施した事業者ヒアリングの結果、フィージビリティスタディ（FS）、試掘、建設期間等のリードタイムを勘案すると、政府が目標とする2030年までにCCS事業を開始するためには、遅くとも2026年度には、事業者にて最終投資決定（FID）を下す必要があることが明らかとなっている※3。

　このような切迫する時間軸の中で、JOGMECは、今年3月～4月にかけ、令和5年度「先進的CCS事業の実施に係る調査」に関する委託調査業務の公募を実施し、先進的CCS事業として以下の7案件を選定した。今回選定された7案件の内訳は国内5案件及び海外2案件であり、国内案件の貯留エリアは北海道、東北・北陸、関東及び九州とバランスが図られ、排出源も、発電所、製鉄所、化学工場、石油精製所など複数の産業をカバーする形となっている。

出典：JOGMECウェブサイト（https://www.jogmec.go.jp/news/release/news_01_00034.html）をもとに筆者ら作成

　上記7案件によるCO₂の貯留量の合計は、約1,300万トン／年と見込まれている。2030年までに年間貯留量600万～1,200万トン／年の確保に目処をつけるという政府の目標達成に向け、ひとつのマイルストーンを達成した形となる。

4. CCS事業法のゆくえ

　CCS事業の本格展開に向けて急がれるのが、CCS事業法の整備である。現状、CO₂の分離・回収、輸送、貯留というCCSのバリューチェーンを統括するルールが存在しないため、民間事業者にとっては予見可能性が乏しい状態となっている。技術的な規制面だけをみても、苫小牧の実証プロジェクトでは、地上設備に関しては、ガス事業法、高圧ガス保安法、消防法、電気事業法、労働安全衛生法などを適用し、圧入・貯留設備と圧入時の保安基準に関しては鉱業法及び鉱山保安法に準拠し、圧入井から先の海底下貯留に関するプロセスでは海上汚染防止法を適用するなどといったパッチワーク的な規制対応を行わざるを得なかった※4。

　しかし、2050年時点での国内CCSの年間貯留量を年間約1.2億トン～2.4億トンにまで拡大するという目標を達成するためには、多額の投資を必要とするCCS事業のバリューチェーンをカバーする包括的なルールが必要であるし、貯留事業者の責任の限定※5などの実体的な問題にも対処する必要がある。

　最終とりまとめにおいても、多額の投資を要するCCS事業の安定性を図るべく、CCSのバリューチェーンをカバーするCCS事業法を可能な限り早期に整備すべきであるとの提言がなされていた（同29頁）。最終とりまとめの別冊「CCS事業法（仮称）のあり方について」の中では、①分離・回収、輸送及び貯留対象となるCO₂の法的な位置付け、②貯留事業者が第三者による妨害行為に対して物権的な排除請求権等を行使することができるようにするための貯留事業権（みなし物権）の創設、③ファイナンス調達の観点から、財団抵当の設定が可能となる貯留事業財団の創設、④保安上のリスクに対処する措置の整備、⑤分離・回収事業、輸送事業及び貯留事業それぞれの許認可の仕組み、⑥土地収用を含む土地の利用に関する規律、⑦貯留事業者の責任範囲のあり方など、多岐に亘る論点の整備が必要であることが浮き彫りにされている。

　今後、最終とりまとめを踏まえ、政府がCCS事業法案をとりまとめていくことが予定される。なお、近時の報道※6によれば、今年秋の臨時国会においてCCS事業法案が国会提出される可能性が高いとの見方もあるようである。

5. CO₂の国外輸送

　今回の7つの先進的CCS事業の中に、2つの海外におけるCO₂貯留案件が含まれていることも注目される。

　政府は、アジア地域におけるCCUS（Carbon dioxide Capture, Utilization and Storage）の拡大及び国際連携強化のため、日本の主導で、ASEAN諸国、米国及び豪州が参画する「アジアCCUSネットワーク」を2021年6月に構築している。国内の貯留適地の特定が道半ばである日本にとっては、インドネシアや豪州などの貯留適地が豊富とみられる国々に対してCO₂を輸送し、同国内にてCO₂を貯留する仕組みの整備も有望視される。

　もっとも、CO₂の国外輸送に関しては、ロンドン条約（廃棄物その他の物の投棄による海洋汚染の防止に関する条約）とロンドン条約1996年議定書（1972年の廃棄物その他の物の投棄による海洋汚染の防止に関する条約の1996年の議定書）などの国際条約による制約があり、現状では、海底下への投棄目的でのCO₂の国外輸送を行うことはできないと考えられている。

　今後、海外でのCO₂貯留事業のためにCO₂の国外輸送を円滑に行うためには、日本がロンドン条約1996年議定書第6条第2項の暫定的適用の宣言を行い、輸出国と受入国の間の二国間協定の締結が必要になるなど、克服しなければならない課題も多い。

6. おわりに

　今年6月16日に閣議決定された骨太の方針2023※7でも、「カーボンリサイクルやCCS、地熱を含め、各分野においてGXに向けた研究開発や設備投資、需要創出の取組を推進する」とされているところであり（同9頁）、CCSの本格的な展開に向け、ますます官民の動きが加速していくことが見込まれる。

　CCS事業法案の動向やCO₂の国外輸送に関するルール整備も含め、本格的に動き出しつつあるCCSプロジェクトの今後の動向に注視していく必要があろう。